LA LAVERIE ITSCI

Enquête sur un programme de diligence raisonnable apparemment impliqué dans le blanchiment de minerais de conflit

Global Witness – Avril 2022 / 1^ère partie sur 3.[1]

SOMMAIRE

RÉSUMÉ GÉNÉRAL
a. Initiative de la chaîne d’approvisionnement de l’étain (ITSCI)
b. Blanchiment de minerais provenant de mines congolaises non validées
c. Trafic de minerais et déchaînements de violence à Rubaya
d. Rwanda
e. Chaînes d’approvisionnement internationales
INTRODUCTION
Éléments clés du système ITSCI régissant l’extraction et la commercialisation des minerais 3T en RDC et au Rwanda
a. Validation des mines
b. Traçabilité
c. Certificats CIRGL
d. Devoir de diligence
CONCLUSION
RECOMMANDATIONS

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RÉSUMÉ GÉNÉRAL

Les minerais extraits artisanalement dans la région des Grands Lacs Africains connaissent une demande extrêmement forte. La République Démocratique du Congo (RDC) et le Rwanda concentrent près de la moitié de la production mondiale de coltan, principale source du tantale, ainsi que d’importantes quantités d’étain et de tungstène, trois minerais plus connus sous l’appellation «minerais 3T». Les métaux issus de la fusion des minerais 3T sont très largement utilisés dans les équipements électroniques, comme les téléphones portables, les ordinateurs et les systèmes automobiles ou aéronautiques.
Néanmoins, l’armée congolaise et les groupes armés rivaux qui se disputent le pouvoir dans certaines régions de l’Est de la RDC voient depuis des décennies le contrôle des mines et le commerce des minerais comme une source vitale de revenus. De même que la mauvaise gouvernance observée en RDC et dans les pays voisins, le commerce des minerais congolais contribue à de violents conflits et à de graves violations des droits humains.
En vue d’améliorer la gouvernance du secteur, les gouvernements des pays de la région, les Nations Unies, la Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs (CIRGL) et l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE), en consultation avec les acteurs de l’industrie et de la société civile, ont élaboré des nouveaux principes directeurs et procédures il y a plus de dix ans. Parmi ces procédures, la création de mécanismes de traçabilité et la validation gouvernementale des mines visent à établir un approvisionnement en minerais «libres de conflit» et extraits de façon responsable. Dans le présent rapport, Global Witness a compilé des preuves démontrant que l’un des principaux mécanismes de contrôle utilisés dans l’industrie, l’ITSCI, pourrait en fait faciliter le blanchiment de minerais en provenance de mines contrôlées par des milices, ou produits grâce au travail d’enfants. Ce mécanisme, auquel de nombreuses sociétés internationales font confiance pour s’approvisionner de façon responsable, serait également utilisé pour blanchir des minerais de contrebande ou faisant l’objet de trafics.

a. Initiative de la chaîne d’approvisionnement de l’étain (ITSCI)

En 2009, l’Association Internationale de l’étain (ITA), rejointe par le Centre International d’étude de tantale et niobium (TIC), a créé l’Initiative de la chaîne d’approvisionnement de l’étain (ITSCI), qui a pour objectif de fournir une chaîne de traçabilité fiable des minerais, garantissant que leur extraction ne contribue pas au travail des enfants ou à l’influence de groupes armés et de l’armée. Dans le cas de la RDC, cela signifie que les minerais doivent provenir de mines validées par les autorités comme exemptes de telles imbrications. Au Rwanda, où l’on n’a pas connaissance de groupes armés en activité, cette chaîne de traçabilité assure avant tout que les minerais n’ont pas été introduit en contrebande depuis la RDC. Dans les deux pays, les fonctionnaires chargés de mettre en œuvre l’ITSCI scellent et étiquettent les sacs de minerais légitimes, avant que ces derniers soient acheminés pour leur traitement ou leur exportation. En 2018, l’OCDE a examiné les normes d’ITSCI et les a considérées être entièrement conformes à ses propres orientations pour la diligence raisonnable dans les chaînes d’approvisionnement en minerais. Pourtant, selon notre enquête de terrain, la réalité est tout autre.

b. Blanchiment de minerais provenant de mines congolaises non validées

Les recherches de Global Witness indiquent que le système ITSCI permet le blanchiment de minerais congolais «entachés». D’après les preuves rassemblées, d’énormes quantités de minerais provenant de mines non validées, y compris aux mains de milices ou exploitées par l’intermédiaire du travail des enfants, peuvent intégrer la chaîne d’approvisionnement d’ITSCI et être exportées. Les rapports d’incident d’ITSCI semblent fréquemment minimiser, voire ignorer ces cas, à même de sérieusement compromettre l’intégrité de sa chaîne d’approvisionnement.
La preuve la plus frappante des failles du mécanisme en RDC se trouve dans la région de Nzibira, où, en 2020, un centre de négoce représentait près de 10 % des minerais étiquetés dans la province du Sud-Kivu. Au premier trimestre 2021, la production des mines validées de la zone de Nzibira représentait moins de 20 % des quelques 83 tonnes de minerais 3T étiquetés localement.
Les entretiens menés avec des fonctionnaires, des négociants, des exploitants et d’autres acteurs confirment que la majeure partie des minerais étiquetés proviennent de mines non validées situées sur les territoires voisins, y compris des mines occupées par des milices et mobilisant fréquemment le travail d’enfants. L’une de ces mines, Lukoma, est occupée par une milice faisant usage de la force contre la population locale. Elle force les exploitants artisanaux à y travailler sans rémunération et prélève une taxe aux négociants. Il semblerait que le ministère des Mines y étiquette les sacs de minerais tout en ayant connaissance de cette taxe illégale.
ITSCI a connaissance depuis au moins 2014 du risque que des minerais de conflit ne contaminent sa chaîne d’approvisionnement autour de Nzibira. À l’époque, elle reconnaissait l’existence de ce risque dans son évaluation de sa propre gouvernance. En 2015, un rapport publié par une ONG locale présentait à son tour la preuve d’importants volumes de minerais étiquetés, mais attribués à tort à des mines validées mais inactives dans la localité.
Un consultant recruté par l’ONG américaine PACT, partenaire d’exécution d’ITSCI, a par ailleurs confirmé que les minerais étiquetés provenaient de zones contrôlées par des milices. Le consultant a conclu que les autorités et les agents locaux d’ITSCI étaient informés de la situation et étouffaient volontairement l’affaire.
La situation à Nzibira ne fait pas figure d’exception. Non loin de là, à Lubuhu, au premier trimestre 2021, on recensait un volume de cassitérite (étain) étiqueté 15 fois supérieur à la production des deux mines validées dans les environs. Une fois encore, une grande partie des minerais étiquetés par ITSCI provient de mines occupées et contrôlées par des milices et des groupes armés.
D’autres sources affirment en outre que, sans autorisation, des équipes de terrain d’ITSCI collaborent activement avec les exploitants et les autorités pour blanchir des minerais, voire dans certains cas pour prendre leur commission sur ces recettes illégales. Les agents de l’État, généralement mal payés, compensent leur salaire en étiquetant un maximum de sacs de minerais, quelle qu’en soit la provenance.
Avec ses effectifs limités et l’insuffisance de ses contrôles, ITSCI ne parvient pas à dissuader le blanchiment de minerais mené par les exploitants et les négociants.
La quantité de minerais étiquetés illégalement et l’absence de mesures effectives pour lutter contre ce problème connu portent à croire qu’ITA, l’entité de contrôle ultime d’ITSCI, ferme les yeux sur ces cas. L’augmentation du volume de minerais étiquetés sert les intérêts d’ITA, dont le mécanisme est principalement financé par les taxes prélevées aux exportateurs des minerais 3T étiquetés dans la région des Grands Lacs. Cette dépendance a un effet pervers incitant à saboter la mission de contrôle d’ITSCI. Par ailleurs, il y a clairement conflit d’intérêts lorsque ITA, à la tête d’un mécanisme censé empêcher des minerais entachés d’arriver sur les marchés internationaux, est également représentante de certains des plus gros acheteurs de minerais 3T.

c. Trafic de minerais et déchaînements de violence à Rubaya

Des informations préoccupantes sur les défaillantes d’ITSCI proviennent également de la région de Rubaya, dans le Nord-Kivu, d’où serait extrait au moins 15 % de la production mondiale de coltan.  Lorsque le concessionnaire Société Minière de Bizunzu (SMB) a décidé de quitter ITSCI pour un autre programme de traçabilité en décembre 2018, ITSCI aurait alarmé ses membres sur des dysfonctionnements dans la chaîne de traçabilité de cette société, vraisemblablement dans le but de discréditer l’entreprise et le programme concurrent. Bilan: 120 tonnes de minerais appartenant à SMB ont été bloqués. La société traversait déjà des difficultés financières, qui se traduisaient souvent par des retards de paiement pour les exploitants et, par ricochet, par l’implication de ces derniers dans le trafic de minerais vers une concession voisine. Ces manœuvres ont donc exacerbé des tensions préexistantes entre SMB et les exploitants artisanaux, notamment les plaintes pour retards de salaire et la vente des minerais de la concession à une autre entreprise, la Société Aurifère du Kivu et du Maniema (SAKIMA). La situation est devenue explosive en 2019-2020, faisant au moins cinq morts. Les méthodes d’ITSCI auraient donc nuit à son propre objectif de «rompre les liens entre minerais et conflits».
Selon des données publiées par l’ONU, les minerais passés en contrebande par les mineurs de SMB vers la concession voisine de SAKIMA seraient par la suite introduits illégalement dans la chaîne d’approvisionnement d’ITSCI. Les estimations de référence d’ITSCI pour la production minière de SAKIMA, utilisées par le programme pour évaluer le volume de minerais à étiqueter, sont dix fois supérieures à celles d’une source de l’ONU pour certaines mines de la société, un écart probablement imputable aux minerais introduits illégalement dans la mine.
Rien qu’en 2020, des agents de l’État auraient introduit frauduleusement des centaines de tonnes de coltan provenant de la concession de SMB dans les chaînes d’approvisionnement d’ITSCI. Compte tenu de son ampleur, la différence frappante des niveaux de production attribués à SAKIMA aurait forcément dû mettre la puce à l’oreille des autorités.
D’après nos sources, les minerais blanchis par SAKIMA et étiquetés par ITSCI passent ensuite entre les mains des deux plus grands exportateurs de coltan dans le Nord-Kivu, également membres d’ITSCI: la Coopérative des Artisanaux Miniers du Congo (CDMC) et la Société Générale de Commerce (SOGECOM). Global Witness a découvert que le président de la CDMC était John Crawley, un homme d’affaires britannique également ex-président du Centre International d’étude du Tantale et niobium (TIC).

d. Rwanda

Au Rwanda, où le programme ITSCI a d’abord été largement déployé, la contrebande d’énormes quantités de minerais depuis la RDC existait avant le lancement du programme. La possibilité pour le Rwanda, petit producteur minier, d’étiqueter des minerais frauduleux, afin de les exporter de façon légitime, semble avoir encouragé cette filière de contrebande en provenance de RDC.
Un acteur clé du lancement du programme ITSCI au Rwanda estime que, pendant des années, seuls 10 % des minerais exportés par le pays avaient réellement été extraits sur son territoire, les 90 % restants ayant été introduit illégalement à partir de la RDC.
D’après de nombreuses sources du secteur, le gouvernement rwandais a parfaitement conscience que les volumes de production sont artificiellement gonflés par la contrebande. Ni le gouvernement, ni le programme ITSCI ne publient les données sur la production à l’échelle des mines, ce qui permettraient de prouver le contraire.
Si ITSCI a bien pris des mesures contre certains cas de contrebande mineurs, les grands exportateurs de minerais frauduleux n’auraient rencontré aucune résistance. La plus grosse de ces sociétés, la Minerals Supply Africa (MSA) a été, pendant plusieurs années, le principal exportateur de minerais 3T du Rwanda. L’une de nos sources estime que, entre 2011 et 2017, seule une infirme portion de ses exportations rwandaises avait effectivement été extraite dans le pays. L’homme d’affaire suisse Chris Huber (actuellement sous le coup d’une enquête criminelle pour crimes de guerre en RDC) aurait lui aussi profité du programme ITSCI, pour blanchir des minerais par l’intermédiaire d’au moins trois sociétés différentes.
Certaines sources du secteur vont jusqu’à suggérer que le blanchiment de minerais de contrebande serait la raison d’être du programme ITSCI. Elles affirment que le PDG de MSA aurait collaboré avec ITA et l’ancien ministre rwandais de la Défense, pour établir un programme de traçabilité endossé par le gouvernement et qui, selon eux, permettrait d’écarter le risque d’une réglementation plus stricte imposée par les pays importateurs.

e. Chaînes d’approvisionnement internationales

En examinant les chaînes d’approvisionnement, nous avons pu répertorier des sociétés qui se sont probablement approvisionnées en minerais de conflit ou de contrebande; il s’agit notamment de fonderies et d’intermédiaires basés à Hong Kong, à Dubaï, en Thaïlande, au Kazakhstan, en Autriche, en Malaise et en Chine.
Nous avons découvert que ces minerais pouvaient se retrouver dans des appareils vendus par des marques internationales comme Apple, Intel, Samsung, Nokia, Motorola et Tesla.
De nombreuses multinationales consommatrices de minerais 3T pour leurs produits (ordinateurs, pièces électroniques et automobiles, etc.) ne font sans doute pas assez d’efforts pour détecter les cas de contrebande, de fraude, de contribution aux conflits et au travail des enfants dans leur chaîne d’approvisionnement. Plutôt que d’investir les ressources adéquates pour repérer ces failles, s’y attaquer et assurer la transparence de leur chaîne d’approvisionnement, de nombreuses fonderies placent leur confiance dans l’ITSCI. De même, les entreprises de distribution s’en remettent au programme géré par l’Initiative pour des Minerais Responsables (RMI), qui elle-même s’appuie sur le programme d’ITSCI, en dépit de ses évidentes défaillances systémiques.

INTRODUCTION

Depuis près de vingt ans, des minerais extraits artisanalement financent et alimentent des conflits armés dans l’Est de la République Démocratique du Congo (RDC). Au cours de ces conflits généralement complexes, l’armée congolaise et les groupes rebelles, comprenant à la fois des groupes locaux et en provenance, ou soutenus par des pays voisins (Ouganda, Rwanda, Burundi) se disputent l’accès à ces précieuses ressources, perpétrant au passage de terribles violations des droits humains.
Il y a près de dix ans, les principaux acteurs du secteur, notamment les gouvernements de la RDC, du Rwanda, de l’Ouganda et du Burundi réunis au sein de la Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs (CIRGL), les Nations Unies et l’OCDE, en consultation avec les entités du secteur et plusieurs organisations de la société civile, ont élaboré un ensemble de règles, de principes directeurs et de programmes, pour améliorer la gouvernance de l’extraction et du commerce des minerais issus des zones de conflit (or, étain, tantale et tungstène).
Le présent rapport se concentre sur l’étain, le tantale et le tungstène (mieux connus sous l’appellation de minerais «3T»). Après traitement, les minerais 3T sont largement utilisés dans les pièces électroniques, l’industrie automobile et aéronautique, ainsi que dans les équipements chimiques et médicaux. La région africaine des Grands Lacs est la principale source mondiale de colombite-tantalite (plus connue sous le mot-valise coltan), un minerai dont sont extraits le tantale et le niobium. Il est estimé que, en 2019, la RDC et le Rwanda auraient contribué à 44 % de la production mondiale de tantale, alors que, à l’échelle globale, la région joue un rôle moins important dans la production d’étain et de tungstène.
L’essentiel des minerais 3T de la région sont extraits par des exploitants artisanaux à l’aide d’outils rudimentaires. Génératrice de centaines de milliers d’emplois, l’exploitation minière artisanale représente une importante source de revenus pour la population congolaise.
Conformément au cadre réglementaire adopté en RDC, seuls les «minerais libres de conflit» en provenance de mines validées et transportés vers des centres de négoce contrôlés par le système de traçabilité peuvent prétendre à la certification CIRGL, qui leur permettra d’être exportés. Les pays voisins comme le Rwanda, où la traçabilité est également une obligation légale, et dans une moindre mesure l’Ouganda et le Burundi, qui ne l’imposent pas, utilisent des systèmes de traçabilité censés entraver l’introduction de minerais de conflit dans les chaînes d’approvisionnement.
Les sociétés qui utilisent des minerais, ou des produits contenant des minerais en provenance de zones de conflit ou à haut risque de violations des droits humains sont censées repérer ces risques dans leur chaînes d’approvisionnement, adopter des mesures préventives et rendre compte de leurs efforts en ce sens. Telles sont les directives du Guide de l’OCDE sur le devoir de diligence pour les chaînes d’approvisionnement responsables en minerais provenant de zones de conflit ou à haut risque. Aux États-Unis et dans l’Union européenne, la mise en œuvre de ce devoir de diligence est obligatoire pour les 3T et l’or depuis 2010 et 2021, respectivement.
Les marchés mondiaux de l’étain et du tantale jouent finalement un rôle majeur dans le cadre réglementaire des 3T dans la région des Grands Lacs. En 2009, l’Association Internationale de l’étain (ITA) lançait l’Initiative Internationale pour la chaîne d’approvisionnement en étain (ITSCI), par la suite rejointe par le Centre international d’études sur le tantale et le niobium (TIC), une autre association professionnelle du secteur. ITSCI offre un système de traçabilité et de diligence raisonnable, parfois appelé système bag and tag, à travers lequel des minerais qui, a priori, ne parviennent pas de zones de conflits et ne sont pas le fruit du travail d’enfants sont acheminés et conditionnés dans des sacs scellés jusqu’aux exportateurs, puis aux fonderies. Le système ITSCI est mis en œuvre par l’ONG Pact, en collaboration avec les gouvernements des pays concernés. ITSCI s’est imposée comme le principal programme de traçabilité des minerais 3T, particulièrement en RDC et au Rwanda, bien qu’il soit aussi déployé au Burundi et en Ouganda.
De son côté, l’Initiative pour des Minerais Responsables (RMI) a lancé un Processus d’Assurance pour des Minerais Responsables (RMAP), un programme largement utilisé pour aider les fonderies et les raffineries à s’approvisionner de façon responsable dans les zones de conflits ou à haut risque, et qui repose largement sur les contrôles d’ITSCI. En 2018, une évaluation de l’OCDE sur des programmes de l’industrie a conclu que les normes de traçabilité et de diligence raisonnable d’ITSCI étaient en totale adéquation avec les orientations du Guide de l’OCDE sur le devoir de diligence. En avril 2021, ITSCI célébrait son dixième anniversaire, en animant une conférence intitulée «Une décennie de succès». Pourtant, notre enquête de terrain en RDC (Sud et Nord-Kivu) et au Rwanda révèle que rien ne justifie une telle autosatisfaction.
Cette recherche démontre qu’ITSCI aurait magistralement échoué dans l’atteinte de son objectif initial d’assurer la traçabilité des minerais «libres de conflit», dans la mesure où le programme semble étiqueter des volumes colossaux de minerais provenant de mines non validées, y compris sous la coupe de groupes armés et/ou exploitées grâce au travail des enfants. Alors qu’ITSCI a connaissance de ces défaillances depuis longtemps, il ne semble n’y avoir aucune évolution de la situation. Le système de traçabilité d’ITSCI, au bout du compte largement financé par les exploitants artisanaux (du moins en RDC), semble donc peu efficace, pour rompre les liens entre minerais et conflits armés. Dans certains cas, des agents de terrain d’ITSCI auraient accepté des pots de vins pour fermer les yeux sur le problème. Cette enquête suggère également qu’un membre haut placé du TIC abuse du système pour avoir accès à des minerais frauduleux et les blanchir, et qui de ce fait contribue à alimenter les violences dans une importante région minière.
Elle montre également que le système interne de signalement des incidents d’ITSCI n’est pas toujours représentatif des réalités du terrain et qu’il fait l’objet d’abus. Il serait par exemple arrivé que des rapports compromettants soient enterrés avant publication, pour protéger les responsables, et que le système soit utilisé pour porter un coup aux programmes de traçabilité rivaux et pour intimider leurs sociétés membres.
Au Rwanda, dès le début, le système ITSCI semble avoir été utilisé pour blanchir d’énormes volumes de minerais introduits en contrebande depuis la RDC, ce qui a permis au Rwanda de continuer à profiter des ressources du pays voisin. Certaines sources de l’industrie suggèrent même que le blanchiment de minerais frauduleux de la RDC au Rwanda serait la véritable raison d’être du programme ITSCI. Le PDG de la plus grosse société exportatrice de minerais de contrebande de RDC aurait instauré une collaboration avec les membres d’ITA et le ministre de la Défense rwandais de l’époque, en vue de mettre en place un programme de traçabilité capable de contrer les potentiels risques que poseraient une réglementation plus stricte et des préoccupations accrues de la société civile. Ainsi, le très lucratif blanchiment de minerais originaires de RDC pourrait se poursuivre.
D’après nos recherches, ces combines se sont toutefois raréfiées avec l’expansion du programme ITSCI en RDC, qui a toutefois encouragé le blanchiment local et l’exportation directe de minerais liés à des conflits ou à des atteintes aux droits humains. Les entreprises internationales doivent avoir connaissance de ces défaillances depuis longtemps, mais semblent de toute évidence avoir continué à tirer profit de minerais issus de la contrebande, entachés par les conflits et les violations des droits humains. Ces minerais d’origine douteuse continuent d’infiltrer les chaînes d’approvisionnement internationales, ce qui rend les consommateurs d’appareils électroniques indirectement complices des violences et de l’exploitation des enfants en RDC.

Éléments clés du système ITSCI régissant l’extraction et la commercialisation des minerais 3T en RDC et au Rwanda

a. Validation des mines

Selon la loi congolaise, les mines d’étain, de tantale, de tungstène et d’or doivent être validées à travers un système dit de «feux tricolores» inspiré du Mécanisme de certification régional de la CIRGL. Pour qu’une mine soit validée «verte», elle doit avoir été visitée et évaluée soit par une mission conjointe composée d’agents de l’État congolais et de représentants d’organisations internationales et de la société civile, soit par un inspecteur de l’État accompagné de divers fonctionnaires et de représentants de la société civile, ou encore par un auditeur indépendant.
Sur le papier, les missions conjointes doivent contrôler les zones de conflits ou à haut risque, les inspecteurs sont chargés des zones «libres de conflit», mais aucun périmètre n’est précisé pour les auditeurs indépendants. Pour qu’un site soit classé «vert», il doit être dépourvu de tout groupe armé ou «éléments incontrôlés» des forces de sécurité congolaises, et ne pas héberger de travail d’enfants de moins de 15 ans ou de femmes enceintes dans l’extraction ou la vente des minerais.  Une mine «jaune» signifie que certaines irrégularités mineures ont été observées, alors qu’une mine «rouge» signale des défaillances majeures pointant la présence de forces armées ou le travail d’enfants ou de femmes enceintes.
Les minerais peuvent être extraits et exportés des mines «vertes» après leur validation par décret ministériel, ainsi que des mines «jaunes» si des mesures correctives sont prises dans les six mois suivant l’inspection, mais pas des mines «rouges».
Toutefois, un décret de novembre 2021 a introduit d’importants changements. Suite à la révision du manuel du Mécanisme régional de certification de la CIRGL de 2019, le texte de loi autorise les exportateurs à conduire leur propre évaluation des risques et à noter les mines eux mêmes.
Les mines non validées sont classées «bleues» si aucun risque lié à la qualification «rouge» n’est détecté par l’exportateur. Les mines validées «vertes» qui n’ont pas été inspectées depuis plus d’un an sont également déclassées en mine «bleue». Les minerais des mines bleues peuvent être extraits et exportés, mais si ces mines ne font pas l’objet d’une inspection de suivi dans les trois ans, elles deviennent «rouges».  Si le classement bleu apporte une solution aux lenteurs de la certification et de la validation des mines en RDC, la possibilité pour les exportateurs d’évaluer eux-mêmes leurs mines d’approvisionnement ouvre la porte à de nombreux abus. Au Rwanda, les inspecteurs de l’Autorité Nationale des Ressources Naturelles (RNRA) doivent vérifier des éléments similaires concernant l’implication de groupes armés et d’enfants dans les mines.

b. Traçabilité

Selon les droits congolais et rwandais, l’étain, le tantale et le tungstène extraits dans les pays respectifs doivent être transportés des carrières au comptoir d’exportation à travers un système garantissant leur traçabilité. ITSCI est le système de traçabilité des minerais dominant dans les deux pays. RCS Global, un prestataire de services, offre un système de traçabilité concurrent appelé Better Mining en RDC et au Rwanda, mais il compte largement moins de sociétés membres. Le fonctionnement quotidien du programme ITSCI est assuré par des agents de l’État.
En RDC, les agents du Service de l’Assistance et encadrement de l’Exploitation Minière Artisanale et à Petite Échelle (SAEMAPE), une unité du ministère des Mines, sont chargés de sceller les sacs de minerais au niveau des carrières, avec des étiquettes «mine» et d’enregistrer, dans un registre, les données correspondantes, par exemple le numéro de l’étiquette (associé à une mine donnée), le poids et la mine d’origine.
Les négociants peuvent ouvrir les sacs pour effectuer un traitement initial des minerais, suite à quoi la Division des Mines, l’entité technique du ministère des Mines, les marque avec une étiquette «négociant», avant de les acheminer vers la société exportatrice, puis vers la fonderie.
Au Rwanda, la procédure est très similaire. Les agents du Bureau Rwandais des mines (RMB) pèsent et étiquettent les sacs de minerais à la mine, puis après leur traitement initial.
L’ONG Pact, le partenaire d’exécution de ITA, apporte son soutien aux agents du SAEMAPE, en contrôlant les chaînes d’approvisionnement et en fournissant des étiquettes à ses partenaires gouvernementaux. Pact recueille des informations sur les violations des droits humains, la traçabilité et les incidents sécuritaires tout au long des chaînes d’approvisionnement; de son côté, ITSCI signale ces incidents à ses membres ainsi que sur son site internet.
Les fonderies et autres sociétés qui achètent des minerais provenant des chaînes d’approvisionnement contrôlées par ITSCI peuvent ainsi utiliser ces informations à des fins de diligence raisonnable. ITSCI classe les incidents en fonction du type de risque encouru (par exemple chaîne de traçabilité, droits humains, corruption…) et de leur niveau de gravité. Les incidents de «niveau 1» sont considérés comme des problèmes prioritaires nécessitant une attention immédiate au plus haut niveau et un possible désengagement des fournisseurs. Les incidents intermédiaires ou récurrents sont de «niveau 2», et les incidents mineurs sont classés «niveau 3». ITSCI fournit des informations supplémentaires sur chaque incident: lieu, date, parties prenantes impliquées, mesures prises par ces derniers, catégorie de l’incident.
D’après le programme, jusqu’à six mois après la survenue d’un incident, ITSCI et les acteurs impliqués vérifient les informations, suivent la situation et mettent en œuvre des mesures correctives, après quoi ils clôturent l’incident. À ce stade, les incidents sont classés «résolus» si l’équipe ITSCI et/ou les acteurs impliqués «ont convenu et mis en œuvre des actions qui ont abouti à une atténuation satisfaisante» du risque. À l’inverse, les incidents classés «non résolus» sont ceux dont les parties prenantes ne sont pas parvenues à se mettre d’accord ou n’ont pas mis en œuvre toutes les mesures d’atténuation recommandées. Si l’équipe ITSCI n’a pas trouvé suffisamment de preuves pour confirmer une allégation ou la nécessité de mesures d’atténuation, les incidents seront classés «peu concluants».

c. Certificats CIRGL

En RDC, les minerais 3T destinés à l’exportation sont accompagnés d’un certificat CIRGL délivré par le Centre d’Évaluation, d’Exportation et de Certification (CEEC), un organe du ministère des Mines. Au Rwanda, c’est le Bureau national Rwandais des Mines (RMB) qui délivre ces certificats et qui contrôle l’exportation des minerais. Le certificat CIRGL est censé garantir la conformité aux exigences du site minier et de la chaîne de traçabilité des minerais exportés.

d. Devoir de diligence

Le Guide OCDE sur le devoir de diligence pour les chaînes d’approvisionnement responsables en minerais provenant de zones de conflit ou à haut risque est la référence mondiale en matière d’approvisionnement responsable, et a justement été élaboré dans le contexte des conflits en RDC. Ce guide définit un processus en cinq étapes censé être appliqué par les entreprises de la chaîne d’approvisionnement en minerais dans les zones de conflit et à haut risque de la région des Grands Lacs et d’ailleurs, afin d’assurer que leurs achats en minerais ne contribuent pas à des conflits ou à des violations des droits humains. Ci-dessous, les cinq étapes:
– Mettre en place des systèmes solides de gestion.
– Identifier et évaluer les risques liés aux chaînes d’approvisionnement
– Concevoir et mettre en œuvre une stratégie pour répondre aux risques identifiés
– Faire réaliser par un tiers un audit indépendant de l’exercice du devoir de diligence dans la chaîne d’approvisionnement
– Publier un rapport annuel sur l’exercice du devoir de diligence dans la chaîne d’approvisionnement

CONCLUSION

Global Witness a montré comment le programme ITSCI, qui joue un rôle central dans la certification des minerais de la région, semble avoir manqué de manière éclatante l’objectif qu’il s’était fixé, à savoir d’assurer la traçabilité des minerais de source responsable. Comme le montrent les éléments recueillis, d’importants volumes de minerais en provenance de mines non validées en RDC, y compris de mines contribuant aux conflits armés, aux atteintes aux droits humains et au travail des enfants, intègrent la chaîne d’approvisionnement du programme. De plus, nombreux sont les minerais entrant dans le programme qui ont vraisemblablement fait l’objet de trafics ou sont issus de la contrebande.
Les contrôles d’ITSCI ne semblent pas empêcher ce phénomène et dans certains cas, l’initiative nie même l’existence de minerais d’origine frauduleuse dans le système, alors même que ceci est bien documenté depuis des années.
Il existe un conflit d’intérêts patent au sein des associations professionnelles de l’étain et du tantale, qui représentent certains des plus puissants négociants de ces métaux et qui, au même temps, gèrent un programme censé empêcher la vente sur les marchés internationaux des minerais issus de la contrebande ou produits de manière peu éthique ou illégale. Dans un contexte où ce sont les exportateurs de la région des Grands Lacs qui payent le gros des coûts du programme ITSCI, la structure financière d’ITSCI crée des incitations aux effets pervers qui ne font que saper sa fonction de contrôle. Parce qu’ITSCI prétend offrir un service de traçabilité, ses membres peuvent continuer à acheter des minerais «3T» d’origine douteuse provenant de la première région mondiale de coltan qu’ils ne pourraient pas revendre sans ce système.
Il apparaît que, dès le début, cette vaste initiative internationale qui avait pour but d’améliorer la gouvernance du secteur minier dans la région des Grands Lacs et de mettre en place des chaînes d’approvisionnement en minerais responsables en provenance de la région, avec l’implication de l’ONU, de l’OCDE et de la CIRGL, entre autres, a été sapée. Des sources du secteur suggèrent que ce système a été établi alors qu’il était clair qu’il finirait par approuver à la va-vite des minerais d’origine douteuse, abusant ainsi de la confiance que confiait la communauté internationale à la coalition réunie autour d’ITA, et ce, alors même que bon nombre de ses membres ont fait preuve de pratiques souvent irresponsables par le passé.
L’échec spectaculaire des services de traçabilité et de diligence raisonnable d’ITSCI mis en évidence par le présent rapport montre clairement que la démarche de l’autocontrôle est vouée à l’échec dans la gouvernance des chaînes d’approvisionnement. Lorsque l’on demande au loup de surveiller la bergerie, il ne faut pas s’étonner des conséquences. Plutôt que de miser sur l’autoréglementation, il faut demander des comptes à la filière sur la base de règles strictes de diligence raisonnable et imposer des sanctions en cas d’infractions.
Cependant, cet échec n’est pas que celui d’ITSCI. Les minerais d’origine douteuse présents dans ses chaînes d’approvisionnement ont été achetés par de grandes fonderies et sont présents dans des produits de marques très connues. Malgré les signaux qui auraient dû les alerter, les soi-disant «leaders» de l’approvisionnement responsable ont omis de réagir. Résultat: les consommateurs restent dans le noir ou n’ont pas d’autre choix que celui de continuer à acheter des produits, dont la production a pourtant un impact désastreux pour les populations et la planète.
Le fait qu’ITSCI a échoué à gérer un système de traçabilité efficace ne signifie en rien que le principe même de traçabilité des minerais de conflits est voué à l’échec. La gestion par un acteur indépendant livrerait sans doute de meilleurs résultats, mais l’expérience des dix années passées montre bien que certains problèmes sont inhérents à cette démarche. Un tel système ne peut fonctionner qu’avec le soutien des pouvoirs publics et des autres parties prenantes tout au long des chaînes d’approvisionnement en minerais en RDC, au Rwanda et dans les pays producteurs et utilisateurs. En outre, la gouvernance des chaînes d’approvisionnement requiert sans doute une formalisation des mines artisanales et une promotion d’un développement économique pérenne des communautés minières et des populations des pays producteurs de manière plus générale. Les coûts du système doivent également être répartis de manière équitable, plutôt que d’être supportés essentiellement par les plus pauvres. Il convient également de se demander ce qui doit advenir des matériaux exclus de la chaîne d’approvisionnement de minerais produits de manière responsable, une question malheureusement souvent ignorée par le système actuel.

RECOMMANDATIONS

International Tin Association and TantalumNiobium International Study Center:

> Réformer la structure de gouvernance du système ITSCI, pour éviter les conflits d’intérêts entre ses membres et les fonctions de traçabilité et de diligence raisonnable du système;
> Publier les données de production détaillées par mine pour les minerais étiquetés par ITSCI ainsi que d’autres informations qu’ITSCI a promis de rendre publiques;
> Coopérer avec les enquêtes indépendantes au sujet des failles structurelles et systémiques du programme ITSCI.

Pouvoirs publics de la République Démocratique du Congo:

> Procéder à une évaluation approfondie et indépendante de la mise en œuvre du programme ITSCI et, en fonction de ses conclusions, envisager de révoquer le permis d’opérer du programme et étudier les possibilités de remplacer ITSCI par un programme géré par une institution indépendante;
> Sanctionner les personnels introduisant frauduleusement des minerais dans les programmes de traçabilité;
> Améliorer les liens entre les processus de diligence raisonnable et de traçabilité d’une part et la formalisation des mines artisanales et le développement économique local pérenne d’autre part, pour inciter les parties prenantes intervenant en amont à soutenir les chaînes d’approvisionnement responsables;
> Encourager le désarmement, la démobilisation et la réintégration des membres de groupes armés non étatiques;
> Sanctionner les membres de l’armée, notamment les officiers les plus hauts placés, qui profitent illicitement des minerais;
> Veiller à l’application de la règlementation relative aux rapports de diligence raisonnable des entreprises.

Pouvoir publics du Rwanda:

> Veiller à l’application des mesures pour intercepter les minerais de contrebande entrant sur le territoire national et les renvoyer dans leur pays d’origine;
> Démanteler les réseaux de contrebande;
> Publier les données clés pour chaque mine, y compris les données de production, le nombre d’exploitants, le lieu et le titulaire du titre minier;
> Œuvrer pour une généralisation des technologies analytiques par empreinte digitale («analytical fingerprint») permettant de déterminer la provenance des minerais «3T».

Exportateurs de minerais 3T en République Démocratique du Congo et au Rwanda:

> Exercer leur devoir de diligence raisonnable prévu par le Guide OCDE sur le devoir de diligence, y compris en identifiant et en réduisant les risques et en signalant de manière détaillée, tel que prévu par la loi, les risques encourus et les mesures prises pour réduire ces risques dans un rapport annuel;
> Utiliser les diverses sources d’informations secondaires disponibles et les compléter avec des informations dérivées de leurs propres contrôles sur le terrain dans leurs chaînes d’approvisionnement.

Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs:

> Évaluer de manière critique la mise en œuvre du Mécanisme régional de certification et réagir à tout abus.

Responsible Minerals Initiative:

> Réduire le recours à ITSCI et à d’autres mécanismes d’assurance en amont en demandant aux fonderies de mener leurs propres mesures de diligence raisonnable, dépassant la simple consultation des données de mécanismes d’assurance en amont;
> Affirmer clairement et publiquement, et ce, très visiblement sur leur site Web, la responsabilité des entreprises en matière de diligence raisonnable et les limites des programmes sectoriels;
> Rendre publics les documents détaillant les directives d’audit.

Pouvoirs publics des États-Unis:

> Veiller à l’application de la section 1502 de la loi Dodd–Frank au regard des entreprises se fournissant en minerais de la région africaine des Grands Lacs;
> Réexaminer de manière approfondie les rapports sur les minerais de conflit soumis par les entreprises et sanctionner les entreprises soumettant des rapports faux, incomplets ou trompeurs.

Commission Européenne:

> Contrôler minutieusement les entreprises ayant fait l’objet d’audits et les entreprises membres de programmes sectoriels et les placer face à leurs responsabilités, pour veiller à ce qu’elles respectent toutes les exigences prévues par le Règlement sur les minerais et ne se limitent pas à leur seule adhésion à un programme ou à un audit pour prouver leur respect des obligations pertinentes;
> Réexaminer la mise en œuvre du Règlement sur les minerais, combler ses lacunes et assurer son application en imposant des sanctions.

États membres de l’UE:

> Passer proactivement au crible les importateurs de 3T sans les dispenser de tout contrôle sous prétexte qu’ils sont membres d’un programme ou s’approvisionnent auprès de fonderies ou d’affineries figurant sur une liste blanche;
> Révéler le nom des importateurs.

Union Européenne:

> Veiller à ce que la Directive sur le devoir de diligence des entreprises en matière de durabilité devienne un mécanisme efficace pour obliger les entreprises à rendre des comptes sur leur approvisionnement en minerais, et assurer que celle-ci ne soit pas compromise par le recours à des systèmes de vérification inefficaces menés par des tiers, par des exigences de transparence et de publication trop faibles, ainsi que par l’absence d’un engagement réel des parties prenantes.

Pays sans règlementation sur la diligence raisonnable en lien avec les minerais provenant de zones de conflit ou à haut risque:

> Mettre en place une règlementation imposant des mesures de diligence raisonnable pour une chaîne d’approvisionnement responsable, conformément aux exigences du Guide OCDE sur le devoir de diligence et sanctionner les entreprises s’y dérobant.

Organisation de coopération et de développement économique:

> Réévaluer ITSCI et d’autres programmes sectoriels, en procédant à une évaluation sur le terrain pour vérifier que la mise en œuvre du programme répond bien aux exigences de l’OCDE.

Entreprises intervenant en aval:

> Exiger des rapports de qualité de la part des fournisseurs, étudier les risques identifiés, effectuer leur suivi et les signaler dans leurs rapports de diligence raisonnable annuels;
> Exercer leur devoir de diligence raisonnable et éviter autant que possible de se reposer uniquement sur les garanties des programmes sectoriels.

[1] https://www.globalwitness.org/fr/itsci-laundromat-fr/