EURAC                                                                                                                           Octobre 2014

PROJET DE REGLEMENT EUROPEEN  POUR UN APPROVISIONNEMENT RESPONSABLE EN MINERAIS

Quelles leçons tirer de la République Démocratique du Congo?[1]

UN NECESSAIRE DEBAT SUR LES «MINERAIS DE CONFLIT» EN RDC

Le 5 mars 2014, la Commission européenne a présenté une initiative destinée à répondre au phénomène des «minerais de conflit». Cette réponse est composée de deux instruments: d’une part, un instrument législatif qui instaure un mécanisme d’«approvisionnement responsable» en minerais provenant des régions en conflit ou «à haut risques» (projet  de Règlement); d’autre part, une Communication qui  présente une série de mesures visant à favoriser un tel approvisionnement (ci-après les «mesures d’accompagnement»).

 

Étonnamment, le mécanisme d’approvisionnement responsable proposé par la Commission est volontaire: les entreprises important des minerais ou des métaux bruts des «3Ts»[2] et de l’or en Europe auront le choix de vérifier et de rendre compte, ou non, des risques de financement de groupes armés actifs dans  les régions en conflit ou à haut risque. En outre, le nombre d’entreprises potentiellement concerné par le mécanisme s’avère limité.  Selon  le Réseau européen pour l’Afrique centrale (EurAc)[3], la réponse de la Commission au phénomène des «minerais de conflit» est  trop faible pour rompre les liens entre l’exploitation illégale des ressources naturelles et les conflits à l’Est de la République Démocratique du Congo – RDC (voir  les recommandations  et le positionnement d’EurAc aux deux points suivants).

Les principaux arguments utilisés pour  justifier la faiblesse manifeste du mécanisme européen font généralement référence à la section 1502 de loi américaine Dodd-Frank[4], dont les impacts en RDC seraient, selon ses détracteurs, essentiellement négatifs. Autrement dit, l’expérience de la RDC  démontrerait qu’instaurer, comme le fait la loi Dodd-Frank, des mesures obligatoires en matière d’approvisionnement à un grand nombre d’entreprises est voué à l’échec. Le choix de l’UE  de cibler un nombre restreint d’entreprise et de  les laisser décider elles-mêmes d’être, ou non,  responsables, serait la réponse la plus efficace au phénomène des «minerais de conflit». Selon EurAc, la validité des arguments fondés sur les perceptions négatives des impacts de la loi américaine soulève de nombreuses questions.

Tout d’abord, selon Eurac, il est encore trop tôt pour affirmer que la loi Dodd-Frank a échoué et qu’un mécanisme purement volontaire, tel que l’UE l’envisage  pour le moment, fera mieux sur le terrain (voir  chapitre III). Il apparait surtout que, pour atteindre leurs objectifs, les initiatives législatives américaine ou européenne doivent être accompagnées par des  mesures qui visent à soutenir et à mieux encadrer en RDC l’exploitation et le commerce des minerais artisanaux (voir chapitres I-II-IV).

Un approvisionnement responsable est possible depuis la RDC (chapitre IV). Considérant l’importance socio-économique de l’exploitation artisanale en RDC (chapitre II) et son rôle dans la dynamique des violences qui affectent ce pays (chapitre I), l’UE et ses États-membres ne peuvent se contenter d’encourager un approvisionnement responsable. Ils ont le devoir de le rendre incontournable.

RECOMMANDATIONS

Concernant le projet de Règlement présenté par la Commission européenne:

– EurAc recommande aux Parlement et Conseil européens:

1. de l’amender de manière à remplacer le schémas volontaire d’auto-certification par une exigence

obligatoire, pour les entreprises qu’il vise, à mettre en œuvre et rendre compte publiquement de

leurs efforts de diligence raisonnable dans leurs chaînes d’approvisionnement, et ce en conformité

avec le Guide de l’OCDE;

2. de maintenir la caractère global du champ d’application géographique prévu dans le projet;
3. d’élargir le champ des entreprise visées par le projet, limité aux seuls importateurs de minerais ou métaux bruts, afin d’y inclure les principales entreprises qui commercialisent en Europe les 3Ts et l’or sous forme de produits semi-finis ou finis.

Concernant les mesures d’accompagnement au  projet de Règlement présentées dans la Communication conjointe:

– EurAc recommande à la Commission européenne et au Service Européen pour l’Action Extérieure (SEAE):

4. de fournir plus de détails au Parlement européen, aux États-membres, aux États et aux organisations de la société civile de la Région des Grands Lacs, sur le type de mesures concrètement envisagées par l’UE dans le cadre des 3 domaines d’intervention identifiés dans la Communication (mesures incitatives pour le secteur privé, dialogues  politiques, coopération au développement);

– EurAc recommande à la Commission européenne, au SEAE et aux États-membres:

5. d’augmenter leur soutien à l’Initiative Régionale contre l’Exploitation Illégale des Ressources Naturelles (IRRN) de la Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs (CIRGL), ainsi que d’encourager les États de la CIRGL à respecter leur engagement de mettre en œuvre le «Protocole sur la lutte contre l’exploitation illégale des ressources naturelles» pris en 2010 lors du Sommet spécial de Lusaka sur l’exploitation illégale des ressources naturelles;
6. de soutenir une formalisation du secteur minier artisanal en RDC qui reconnaisse l’importance du secteur artisanal pour la population congolaise et qui organise sa coexistence avec le secteur industriel. L’appui de l’UE devrait s’orienter vers le renforcement du cadre législatif (révision du Code minier de 2002), des services administratifs chargés de le faire appliquer (DGM, SAESCAM, Police des mines, etc.) et des coopératives minières locales. Ce renforcements devraient viser à:

  garantir une  meilleure protection  des creuseurs artisans et des femmes qui travaillent dans les

mines;

  délimiter les zones réservées à l’exploitation artisanale (ZEA);

  clarifier les mécanismes de  règlement des conflits fonciers  entre propriétaires détenteurs de

droits fonciers (coutumiers ou formels) et ceux détenteurs de titres miniers;

7. d’apporter un soutien continu et coordonné à la réforme du secteur de la sécurité (RSS), notamment pour mettre un terme à l’implication illégale de l’armée congolaise dans l’exploitation et le commerce de minerais;
8. de soutenir les efforts de  désarmement, de démobilisation et de réintégration (DDR) des nombreux groupes armés encore actifs à l’Est de la RDC, afin  d’ouvrir la voie à leur réintégration durable au sein de la société et de mettre un terme à l’instabilité;
9. d’encourager et envisager des investissements dans les infrastructures de transport et de

communication. Le désenclavement de régions isolées aura un effet positif sur les activités

économiques et la situation sécuritaire de la région, et augmentera les  chances de voir les zones

minières les plus isolées bénéficier des différentes initiatives visant un approvisionnement responsable en minerais depuis la RDC.

LE POSITIONNEMENT D’EURAC

I. Projet de Règlement

Le projet de Règlement de la Commission instaure un mécanisme auquel les importateurs de minerais ou de métaux bruts des «3Ts» et d’or vers l’UE peuvent choisir d’adhérer afin de s’auto-certifier comme «responsable», autrement dit comme ayant vérifié les risques que leurs chaines d’approvisionnement contribuent au financement de conflits ou de graves violations des droits humains. Les importateurs qui choisiront d’adhérer au mécanisme devront mettre en œuvre une  «diligence  raisonnable» dans leur chaine d’approvisionnement, conformément aux  normes de  l’OCDE  en la matière (ci-après le «Guide de l’OCDE»). Le projet de Règlement prévoit que les informations  transmises par les importateurs auto-certifiés vers les États-membres de l’UE soient envoyées à la Commission européenne qui, sur cette base, dressera une liste de fonderies et raffineries «responsables» (article 8). Aucune sanction n’est prévue pour les importateurs qui ne participeront pas au schéma d’auto-certification ou  pour ceux qui décident d’y participer mais qui ne respectent pas les dispositions prévues par le Règlement.

Le principal point fort du projet de Règlement est que son champs d’application géographique est global. En effet, les importateurs «responsables» devront effectuer des vérifications dans toute zone

d’approvisionnement «en situation de conflit armé, de fragilité «post-conflit», ou caractérisées par une gouvernance et des conditions de sécurité faibles ou non-existantes et par des violations généralisées et systématiques du droit international, y compris des violations des droits humains».  Le projet européen  se distingue ainsi de la loi Dodd-Frank  américaine qui se concentre uniquement sur l’Afrique centrale, et sur la RDC en particulier. En effet, le phénomène des «minerais de conflit» est un problème global, qui ne se limite pas à la seule RDC.

Toutefois, le projet de la Commission minimise les chances de créer un approvisionnement européen véritablement responsable, et ce essentiellement au regard de deux aspects de la proposition législative: d’une part, le  caractère volontaire du mécanisme d’auto-certification et, d’autre part, le  nombre limité d’entreprises potentiellement concernées par ce mécanisme.

Concernant le  premier aspect: une proposition législative sensée réguler le secteur privé  ne peut se contenter d’une mesure volontaire.

–  Signalons d’emblée que les normes volontaires du Guide de l’OCDE sont proposées depuis 2010 aux entreprises, sans que ces dernières s’y soient massivement conformées. Ainsi, 80% des 186 entreprises européennes étudiées par l’ONG SOMO ne fournissent aucune information publique relative à la vérifications des risques de financement de  conflits ou de violations  des droits humains dans leur chaines d’approvisionnement. Une analyse coût-bénéfice commanditée en 2013 par la Commission européenne  montre que seuls 4% des 330 entreprises étudiées étaient en train de préparer volontairement un report sur leur pratique de diligence raisonnable. L’impact des règlementations volontaires sur les pratiques des entreprises est donc très limité. Dans le domaine de la diligence raisonnable, il a fallu attendre l’adoption de la loi Dodd-Frank pour que les entreprises commencent à modifier leurs pratiques d’approvisionnement depuis la RDC.

– Le choix d’une mesure volontaire est également contestable au regard des obligations internationales de l’UE et de ses États-membres. La Charte internationale des droits  humains énonce l’obligation des États de protéger les droits humains. En vertu de cette obligation, les États ont le devoir de s’assurer que les entreprises qui opèrent dans des zones de conflit ne sont pas impliquées dans des violations des droits humains. Les entreprises ont quant à elles la responsabilité de respecter ces droits, y compris celle de mener une diligence raisonnable en la matière.

Concernant le deuxième aspect: un schémas d’auto-certification ne s’adressant qu’aux seuls importateurs de minerais ou de métaux bruts des 3Ts et d’or (fonderie, raffineries et traders) vers l’Europe  ne peut qu’avoir un impact limité.

–  En effet, la proposition législative ne s’adresse pas aux «end-users» des  3Ts et  de  l’or, c’est-à-dire aux entreprises qui les commercialisent sous forme de produits finis ou semi-finis. Selon l’étude d’incidence commanditée  par la Commission européenne préalablement à la publication du projet de Règlement, les importateurs visés par la proposition législative représentent  à peine 0.05% des entreprises basées en Europe.  Dans le cas (peu probable) où l’ensemble des  importateurs visés décideraient volontairement d’entrer dans le schémas d’auto-certification,  seules  400 entreprises environ (européennes ou non) pourraient bénéficier du statut d’importateur «responsable».

La nature volontaire du projet de Règlement et le champ restreint des entreprises qu’il vise sont des choix d’autant plus contestables que le marché européen représente 25% du commerce mondial des 3Ts et 15% de l’or. Vu l’importance de ce marché, une approche obligatoire et étendue à d’autres catégories d’entreprises permettrait à l’UE de réellement avoir un effet de levier sur les pratiques d’approvisionnement des entreprises.

Selon une analyse récente de l’ONG Global Witness, l’UE représente près d’un quart du commerce mondial de minerais ou de métaux bruts des 3Ts et d’or, soit un volume commercial de 28,5 milliards €. En 2013, l’UE a importé pour  environ 19 millions € de ces minéraux directement de RDC et de ses neuf pays voisins.

Ces minerais sont également entrés dans l’UE sous forme de composants d’un grand  nombre de  produits, comme les téléphones ou ordinateurs portables. Toujours en 2013, l’UE a importé 240 millions de téléphones et plus de 100 millions d’ordinateurs portables, pour une valeur d’environ 58 milliards €. Pour cette même année, l’Allemagne est le plus grand importateur européen de téléphones  et d’ordinateurs portables, suivie ensuite par le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la France.

II.  Communication conjointe

Dans leur Communication conjointe, la Commission et le Service Européen pour l’Action Extérieurs (SEAE) proposent des «mesures d’accompagnement» qui permettront d’améliorer l’impact du Règlement européen et qui sont censées refléter  l’«approche intégrée» de l’UE en matière d’approvisionnement responsable.

La Communication présente 13 types d’actions couvrant 3 domaines d’intervention: 5 mesures incitatives pour le  secteur privé[5], 3 formes de  dialogue politique  avec les pays-tiers[6], et 5 axes de  coopération  au développement  avec les pays-tiers[7]. Il est difficile de juger des actions proposées dans la Communication conjointe, tant elles sont formulées  de manière vague. Des précisions devraient donc être apportées quant aux mesures envisagées par l’UE dans le cadre de son «approche intégrée» pour un approvisionnement responsable en minerais, en particulier celles concernant la coopération au développement avec la RDC et les autres pays d’Afrique centrale.

Les actions listées dans la Communication conjointe et le Cadre stratégique de l’UE, ainsi que celles actuellement mises en œuvre sous le budget de son Instrument de Stabilité (IdS), nous font douter que l’UE prenne la mesure des enjeux de développement en RDC liés au secteur minier artisanal.

Au stade actuel, l’UE consacre 5,5 millions € au travers son Instrument de Stabilité (IdS) à 3 projets dans la région des Grands Lacs dédiés à la lutte contre les «minerais de conflit»: le soutien à la mise en œuvre de l’Initiative Régionale de lutte contre  l’exploitation illégale des Ressources Naturelles de la CIRGL (3 millions €), le  soutien au Secrétariat de l’OCDE pour la promotion de son  Guide sur le devoir de diligence raisonnable (1 millions €), et le renforcement des capacités des acteurs locaux non-étatiques à la gestion des différents liés à l’accès à la terre et aux ressources naturelles (1,5 millions € sur deux ans). Force est de constater que le renforcement des acteurs locaux n’est que faiblement soutenu actuellement. Seuls 1,5 millions € sur deux ans sont consacrés aux capacités des acteurs locaux non-étatiques. En outre, ce financement est orienté uniquement vers les organisations de la société civile  locale. Toutefois, le  renforcement des capacités devrait s’étendre à d’autres catégories d’acteurs  directement concernés par l’activité artisanale.

En ce qui concerne la RDC, l’UE devrait donc développer des mesures d’accompagnement spécifiques, en vue de soutenir la formalisation du secteur artisanal congolais et les capacités des acteurs locaux (creuseurs, coopératives minières, services provinciaux, entreprises, organisations de  la société civile) à respecter les conditions d’exploitation qui sont conformes aux normes de diligence raisonnable fixées par l’OCDE.

La référence  dans la Communication conjointe à l’Initiative Matières Premières (IMP) de l’UE nous fait également douter de la réelle prise en compte des enjeux de développement liés en RDC à l’artisanat minier. L’IMP entend  combattre les «distorsions du marché» qui affectent les prix des minerais «critiques» pour l’économie européenne[8], en vue d’assurer la sécurité de l’approvisionnement de l’UE. Il s’agit d’une stratégie commerciale agressive qui vise à supprimer toute mesure des pays producteurs visant à  protéger leurs réserves de minerais (quotas) ou à en tirer des recettes fiscales pour leur propre développement (taxes). La référence à l’IMP ne nous semble donc pas cohérente avec une approche européenne «intégrée» qui tienne compte des enjeux de développement liés à l’exploitation minière, tels que le juste prix de vente des minerais et les recettes fiscales pour les finances publiques nationales, provinciales et locales.

Un autre problème-clé que les mesures proposées dans la Communication conjointe ne semblent pas traiter est l’implication illégale de l’armée congolaise (FARDC)  dans l’exploitation et le commerce des minerais artisanaux. Engagée depuis 2007 dans  la  réforme de l’armée congolaise au travers de sa mission EUSEC[9], l’UE a décidé de fermer cette mission fin 2014. Toutefois, une approche européenne «intégrée» pour un approvisionnement responsable en minerais depuis la RDC devrait amener l’UE et ses États-membres à continuer à appuyer la Réforme du Secteur de la Sécurité (RSS) en RDC, en particulier la réforme des FARDC.

FONDEMENTS ANALYTIQUES

Chapitre I. «Minerais de conflit» et non «conflit pour les minerais»

Ce chapitre explique pourquoi une législation européenne forte et ambitieuse (recommandations  1-2-3) et des mesures d’accompagnement sur les aspects de sécurité (recommandations 7-8-9) sont nécessaires.

L’exploitation et le commerce des ressources naturelles continuent de jouer un rôle non

négligeable dans l’insécurité aux niveaux local et régional, justifiant les mesures spécifiques visant à répondre au phénomène. C’est un fait bien connu et dénoncé depuis plus de 10 ans par des rapports des Nations Unies, des journalistes et des ONG: différents groupes armés, nationaux et étrangers, actifs en RDC se sont financés durant plusieurs années au travers de  l’exploitation artisanale des minerais à l’Est du pays, en particulier celle des «3Ts» et de l’or.

Sur les  1088  sites artisanaux  visités  par International Peace Information Service (IPIS) dans les provinces Orientale (Ituri), du Nord et Sud Kivu, du Maniema et le nord du Katanga, 504  connaissent des «interférences militaires» (taxes illégales) et, dans 46  cas, des faits de travail forcé ont été signalé. Sur 313 sites, les interférences constatées sont imputables à l’armée congolaise (FARDC).

Dans le cas des violences armées à l’Est de la RDC, les minerais influent essentiellement sur la durée du conflit, au travers du «mécanisme du pillage» (looting mechanismse) par lequel certains groupes armés financent leurs activités,  mais aussi (et surtout  en ce qui concerne actuellement la RDC) au travers du «mécanisme d’avidité» (greed mechanism).

L’argent tiré du secteur minier artisanal (taxes illégales) sert aussi l’enrichissement personnel de certains hauts-gradés de l’armée congolaises (FARDC) ou de groupes rebelles, de certains membres de l’administration et de l’élite locales, et non pas uniquement à financer les combats et la conquête militaire (achat d’armes et de matériel): «le secteur est régulé par une administration informelle, les taxes et autres redevances bénéficiant spécifiquement aux chefs de colline, aux militaires, ainsi qu’à quelques services administratifs qui « pompent » des recettes qui devraient revenir au Trésor public». Les bénéficiaires de ce trafic ont parfois recours aux groupes armés lorsqu’un conflit d’intérêt apparait entre eux, alimentant ainsi les violences autour de sites miniers. Ce fût par exemple le cas dans le passé à Walikale, Rubaya ou Mukungwe.

Les intérêts autour du commerce illégal des minerais congolais ne sont pas que  locaux, mais aussi

régionaux: «plusieurs réseaux mafieux se sont développés dans la province [du Sud Kivu], avec des ramification dans les pays voisins». Selon les Nations Unies, «98 % de l’or artisanal produit en 2013 a été exporté illégalement du pays», pour une valeur représentant entre 383 millions et 409 millions de dollars et un manque à gagner pour l’État congolais de 7,7 millions à 8,2 millions de dollars de  recettes fiscales. Cet or est exporté principalement vers le Burundi, l’Ouganda, la Tanzanie et le Soudan du Sud, pour être ensuite envoyé vers Dubaï, l’une des principales plaques tournantes mondiales du commerce de l’or ou vers Dar-Es-Salaam. En ce qui concerne les 3Ts, les Nations Unies affirment que «si les minerais de contrebande sont toujours acheminés vers l’Ouganda et le Burundi, le Rwanda reste la destination de choix des contrebandiers», en raison de l’écart important entre les prix pratiqués en RDC et le Rwanda.

Certains pays de la région ont donc des intérêts  dans le commerce illégal de minerais congolais, lui-même grandement facilité  par l’insécurité et l’instabilité régnant à l’Est de la RDC. Les  bénéficiaires de ce commerce dans les pays voisins peuvent être soit des individus particuliers, souvent membres de l’élite locale, soit des parties prenantes aux rouages de l’État. Ces différents intérêts pourraient en partie expliquer la contribution de l’Ouganda et du Rwanda à l’instabilité engendrée en RDC par certains groupes armés.

L’enlisement du conflit à l’Est s’explique donc en partie  par le fait que de nombreux  acteurs ont davantage intérêt dans l’instabilité et l’insécurité que dans la paix et la formalisation de l’économie: ils préfèrent organiser et maintenir une insécurité constante bien que de faible intensité, plutôt que de voir la situation sécuritaire s’améliorer. Cette situation facilite l’exploitation illégale des ressources naturelles et l’entretien du désordre dans des territoires où ils peuvent lever des taxes arbitraires.

Une approche  équilibrée et objective du phénomène devrait considérer l’exploitation illégale des

ressources naturelles comme un facteur-clé, parmi d’autres, tels que la déliquescence de l’État congolais et de son armée, les tensions ethniques, les conflits fonciers, le manque d’infrastructures de communication et l’enclavement de certaines portions du territoire national, qui contribuent à la perpétuation de l’insécurité en RDC. En ce sens, les initiatives visant à  rompre  les liens entres les ressources naturelles et les conflits sont  nécessaires mais non pas suffisantes. Elles doivent s’inscrire dans une approche globale de construction de la paix (peace building) en RDC qui tienne compte de la complexité de ce conflit.

Chapitre II. Le secteur minier artisanal: enjeu de paix, mais aussi de développement

Ce chapitre explique pourquoi l’UE doit soutenir une formalisation du secteur minier artisanal qui reconnaisse son  importance pour la population congolaise (recommandation 6).

Contrairement aux images généralement véhiculées dans l’opinion publique, l’exploitation artisanale en RDC est ancienne et elle n’est pas en soi illégale. Elle fut autorisée déjà dans les années ’80 par le Président Mobutu. Le Code Minier congolais, adopté en 2002 et en cours de révision depuis 2012, fixe un cadre légal destiné à la règlementer[10], autorisant l’activité dans des «zones d’exploitation artisanale» (ZEA).

L’économie minière artisanale est une économie de survie à grande échelle dont dépendaient en 2008, directement et indirectement, 10 millions de Congolais, soit 16% de la population. En plus des travailleurs du secteur (creuseurs artisanaux), estimés à 2 millions de personnes sur l’ensemble de la RDC, viennent s’ajouter «toutes les personnes qui gravitent autour, pour le transport, la préparation de repas, etc.». Comparés à l’ensemble de la population congolaise active,  estimée à 30 millions, ces chiffres ne sont pas à négliger! D’autant plus si on considère que le secteur minier industriel fournit à peine 20.000 à 30.000 emplois directs et indirects en RDC.

Pour autant, le secteur artisanal n’a que peu contribué au développement de la RDC, tant au niveau local que national. Bien sûr, ce constat doit être en partie imputé à l’insécurité et l’interférence illégale des groupes armés et de l’armée congolaise dans l’exploitation et le commerce des minerais artisanaux. Mais il trouve aussi une explication dans la gestion déficiente du secteur artisanal par les autorités nationales et provinciales.

Selon le Professeur Stefaan Marysse, la manière dont le secteur artisanal fonctionne fait partie des

principaux « trous noirs » de la rente minières en RDC. La valeur de l’exportation illégale de l’or artisanal, qui correspond à 98%  de la production en 2013,  s’élève entre 383 millions et 409 millions de dollars.  Sur l’ensemble du secteur artisanal, la fraude engendrerait un  manque à gagner annuel pour les caisses de l’État se situant autour des 100 millions de dollars. Considérant  l’importance, à l’échelle mondiale, des réserves estimées de tantale (25%) et d’étain (7%) de la  RDC, ainsi que les estimations de la production congolaise d’or artisanal[11],  le prélèvement  et la  redistribution  de la rente minière artisanale constitue un enjeu important pour le développement du pays.

Chapitre III. Section 1502 de la loi Dodd-Frank: quelles leçons tirer?

Ce chapitre explique pourquoi une législation européenne forte et ambitieuse (recommandations 1-2-3) est nécessaire.

Suite  à la prise de conscience de la communauté internationale, de multiples initiatives  contraignantes ou volontaires ont vu le jour ces dernières années, afin de contrer le  problème des «minerais de conflit». Parmi ces initiatives, la section 1502 de la loi Dodd-Frank.

Un rapport commandité par la Fédération des Industries Allemandes et réalisé par Öko Institute, semble avoir contribué à invalider, aux yeux d’une partie de l’opinion et de la Commission  européenne, l’approche obligatoire prise par la loi américaine. Il fait référence à certaines perceptions négatives des impacts en RDC qu’aurait engendrés en 2010 l’adoption de la Loi Dodd-Frank. Ces perceptions négatives réduisent ces impacts aux conséquences du  retrait de  quelques-uns des principaux acheteurs internationaux (end-users et fonderies qui les approvisionnent)[12], ayant entraîné une difficultés d’accès des 3Ts congolais au marché international et, en conséquence, une chute des  prix en RDC. Cet «embargo de fait» a eu des répercussions localement  importantes  sur le plan socio-économique dans les provinces concernées.

On peut ici reprocher à la section 1502 une interprétation trop stricte et géographiquement limitée  du Guide de l’OCDE sur le devoir de diligence raisonnable. La loi américaine introduit un effet de labélisation «conflict free» (libre de conflit) pour les seuls minerais congolais, alors que la diligence raisonnable est avant tout un processus d’identification et de gestion des risques sensé s’appliquer à toutes les régions du monde  productrices de minerais affectées par  un conflits ou à haut risque.  Le projet de Règlement européen semble avoir tiré les leçons des imperfections de la section 1502.  Toutefois, ces faiblesses ne justifient en rien la nature volontaire du schéma prévu par l’UE. En effet, les perceptions négatives des impacts en RDC qu’aurait engendrés l’adoption de la Loi Dodd-Frank ne reflètent qu’une réalité très partielle des enseignements que l’on peut tirer du terrain.

Les détracteurs de la loi Dodd-Frank oublient généralement de mentionner que son adoption  (juillet 2010) a été suivie, de septembre 2010 à mars 2011, par une suspension de l’exploitation et de l’exportation minière artisanale décidée par le Président Kabila. Les difficultés d’accès de la production artisanale congolaise au marché international constatées en 2010, et les problèmes socio-économiques qui en ont découlé, n’ont donc pas été  uniquement causés par la loi américaine.

Certes, l’«embargo de fait» est en partie imputable à l’adoption de la section 1502 en 2010, et il a favorisé dans certaines zones le trafic illégal des minerais congolais vers les pays voisins.  Mais réduire les impacts de la section 1502 aux faits susmentionnés, voire, comme le font certains, désigner la loi Dodd-Frank comme principale responsable des difficultés rencontrées par les creuseurs et les communautés locales,  nous semble témoigner d’une simplification de la réalité.

La section 1502 de la loi américaine n’est entrée en application qu’en janvier 2013, fixant la date du dépôt des premiers rapports de diligence raisonnable des entreprises au 2 juin 2014. A  l’heure actuelle, seules 1.315 entreprises l’auraient déjà  fait, sur les quelques 6.000 identifiées par les autorités  financières américaines. Il faudra donc attendre encore quelques années  avant de pouvoir tirer des conclusions catégoriques et définitives quant à l’impact de la section 1502 sur les pratiques d’approvisionnement des entreprises.

L’effet le plus évident de la loi Dodd-Frank est d’avoir contraint l’ensemble des acteurs publics ou  privés concernés par le secteur minier artisanal, tant en RDC qu’à l’étranger, à faire face à leur responsabilité. Elle a notamment poussé plusieurs États (UE, Chine, Canada) et entreprises (traders, fonderies, end-users) à prendre position et à définir des actions ciblées sur la question des «minerais de conflit». Après s’être détourné en 2010 des 3Ts congolais, certains opérateurs des chaines d’approvisionnement ont décidé de s’engager ou de se réengager en RDC, au travers d’initiatives telles que la Conflict Free Tin Initiative[13] (mine de Kalimbi, Sud Kivu) pour l’étain, Solution for Hope[14] (mines de Mai Baridi, Kisengo, and Luba, Katanga) ou Making Africa Work[15] (mine de Kisengo, Katanga) pour le tantale. Ces initiatives alimentent un programme de «fonderies libres de conflits»[16] (Conflict Free Smelters/CFS) créé en 2011 par l’EICC et le  GeSI (Conflict Free Sourcing Initiative).  Ces projets de «circuit-fermé» (closed-pipe) permettent aux entreprises impliquées de travailler ensemble, tout au long de la chaîne d’approvisionnement (de la mine au produit final), pour identifier et gérer les risques dans les mines et le long des routes commerciales. Il est plus que probable que ces initiatives n’auraient pas vu le jour sans l’adoption de mesures obligatoires prévues par la loi Dodd-Frank.

Quant aux autres effets de cette loi en RDC, s’il est vrai que l’embargo de fait a eu des conséquences économiques négatives localement dans les provinces congolaises concernées, il a également engendré une baisse de revenu pour les groupes armés et une amélioration de la situation sécuritaire autour de certains sites miniers. Ces constats valent essentiellement pour les 3Ts, et non pour l’or. En effet, dans de nombreuses régions, comme au Nord-Katanga, les mineurs ont réagi au déclin du secteur des 3Ts en se tournant vers le secteur informel de l’or, car il n’est pas étroitement surveillé et peut facilement être sorti en contrebande du pays. Ainsi, 80% des artisans creuseurs répertoriés dans le mapping 2013-2014 d’IPIS sont actifs dans le secteur aurifère.

Chapitre IV. S’approvisionner de manière responsable en RDC est possible… à certaines conditions!

Ce chapitre explique pourquoi une législation européenne rendant la diligence raisonnable obligatoire (recommandations 1) et des mesures d’accompagnement soutenant la formalisation du

secteur minier artisanal et les capacités des acteurs locaux (recommandations 4-5-6) sont nécessaires.

Il existent d’autres  initiatives internationales et nationales en faveur de la certification des mines, de la traçabilité des minerais et de diligence raisonnable dans les chaînes d’approvisionnement. Sans prétendre être exhaustif, il nous faut mentionner:

–  les  législations de la RDC et du Rwanda adoptées en 2012, qui rendent obligatoire la diligence

raisonnable pour toutes les entreprises opérant dans les secteurs des 3Ts et de l’or.

–  le processus de qualification et de certification des sites miniers à l’Est de la RDC, officiellement lancé par Arrêté ministériel en février 2012. Il vise à établir la situation sécuritaire et sociale des sites miniers au travers de 3 catégories: rouge (situation insatisfaisante, pas de certification), orange (situation satisfaisante mais pas assez pour une certification); vert (situation entièrement satisfaisante, certification accordée).

–  les  six outils de l’Initiative Régionale contre l’Exploitation Illégale des Ressources Naturelles   (IRRN)[17], adoptés en par les 11 chefs d’État membres de la CIRGL. Parmi eux, mentionnons ici la délivrance d’un certificat régional CIRGL garantissant la mine d’origine des minerais. En RDC, seuls les minerais provenant de sites miniers qualifiés «vert» par le Gouvernement peuvent recevoir un certificat CIRGL.

Le projet  de Règlement de l’UE se place en-deçà des standards légaux, déjà en vigueur en RDC et  dans d’autres pays membres de la CIRGL ainsi qu’aux  États-Unis, qui rendent la diligence  raisonnable contraignante pour les entreprises. L’UE affaiblit ces standards, au lieu de contribuer à l’harmonisation des «règles du jeu» sur les marchés. En effet,  les  importateurs qui choisiront  de ne pas entrer dans le schéma d’auto-certification proposé par la Commission pourront toujours accéder au marché européen.

L’évolution sécuritaire positive, engendrée par les efforts de démobilisation et de désarmement des

groupes armés à l’Est de la RDC, a permis au cours des derniers mois de faire progresser le processus de qualification et de certifications des sites  miniers. A l’heure actuelle, 86 sites artisanaux ont été qualifiés et certifiés «vert» par le gouvernement[18], soit 17 sites au Nord Kivu, 9 au Sud Kivu, 45 au Maniema et 15 dans le nord du Katanga. Cela reste peu en considération des 497 sites artisanaux (sur 1088) qu’IPIS a récemment identifiés comme «libres» d’implication de groupes armés, mais il s’agit d’une avancée significative.

Il en est de même pour le mécanisme de certification CIRGL sur l’origine des minerais en RDC: depuis son lancement en juillet 2013, le pays a émis 924 certificats régionaux, dont 733 pour l’or, 145 pour l’étain et 45 pour le tantale. Certes, il est encore permis de douter de la conformité de certains lots de minerais certifiés avec les standards de la CIRGL (eux-mêmes inspirés du Guide de l’OCDE). Mais ici aussi, les progrès récemment enregistrés sont encourageants et créent de  réelles opportunités en vue d’un approvisionnement responsable depuis la RDC.

Sur le terrain, ces initiatives font face à des  problèmes de faisabilité et de fiabilité  principalement liés à la faiblesse de la gouvernance et à l’insécurité. Les processus de qualification des sites et de certification CIRGL de la production sont confrontés à plusieurs défis majeurs: la fraude minière massive vers les pays limitrophes de l’Est (Ouganda, Rwanda, Burundi, Tanzanie), le manque de capacité des services administratifs et le non-paiement des salaires des fonctionnaires chargés d’encadrer le secteur artisanal, la  lenteur du processus de qualification  des sites miniers, le fort degré d’implication des FARDC dans l’exploitation et le commerce illégales des minerais (62% des cas d’«interférences militaires» constatés par IPIS).

Malgré ça, il est possible aujourd’hui de s’approvisionner de manière responsable depuis la RDC, notamment grâce aux progrès récemment accomplis par les mécanismes de qualification des mines et de certification des minerais. Il s’agit d’étapes clés dans la mise en œuvre de chaînes d’approvisionnement responsables depuis la RDC. En effet, la certification, la traçabilité et la diligence raisonnable sont complémentaires et se renforcent mutuellement. Sans mécanisme fiable  de certification et de traçabilité, un approvisionnement responsable généralisé depuis l’Est de la RDC restera hypothétique.

Hélas, la fiabilité de la certification et de la traçabilité des minerais en RDC est mise à mal par le  manque de capacités (techniques et financières) des autorités locales à encadrer le secteur minier artisanal.

L’UE et ses États-membres doivent donc développer des mesures d’accompagnement spécifiques en vue de soutenir la formalisation du secteur artisanal congolais, notamment les processus de qualification des mines et le mécanisme de certification CIRGL, et les capacités des acteurs locaux  (creuseurs, coopératives minières, services provinciaux, entreprises, organisations de la société civile) à respecter les conditions d’exploitation conformes aux normes de diligence raisonnable fixées par l’OCDE.

[1] Extrais pris du texte original complet: http://www.eurac-network.org/pdf/plaidoyers/positionnement-eurac-le-ons-rdc-minerais-de-conflit-final.pdf

[2] Etain, tantale (aussi appelé «coltan»), tungstène

[3] EurAc compte 39 organisations membres issues de la société civile de 12 pays européens. Ces organisations travaillent sur et dans la région des Grands Lacs. Ils soutiennent des organisations de la société civile au Burundi, en République Démocratique du Congo (RDC) et au Rwanda dans leurs efforts de promotion de la paix, de la défense des droits humains et du développement.

[4] Adoptée en 2010 par le Congrès américain, l’US Dodd Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act contient une section (1502) qui instaure l’obligation, pour les compagnies cotées en bourse de New -York dont les produits contiennent de l’étain, du coltan, du tungstène ou de l’or, de faire savoir si elles se procurent ces minerais en RDC ou dans un de ses pays voisin. Si des minerais sont originaires de RDC, elles sont alors tenues d’informer dans un rapport public annuel des mesures de «diligence raisonnable» (due diligence) prises, afin d’éviter de se procurer des minerais finançant des groupes armés ou des violations des droits humains.

[5] Ces actions comprennent, entre autre,  des appuis financiers aux entreprises qui s’approvisionnent de manière responsable.

[6] 1-Dialogues déjà existants en matières de développement, commerce et de sécurité; 2-Dialogue spécifique avec les pays où sont localisées la majorité des fonderies/raffineries (Chine, Malaisie, Indonésie, Thaïlande et Russie); 3-«Diplomatie des ressources» développée depuis 2008 dans le cadre de l’Initiative Matières Premières de l’UE.

[7] 1-Transposition du Guide de l’OCDE dans les cadres normatifs des pays-tiers; 2-Renforcer les capacités des pays à mettre en œuvre les normes de diligence raisonnable; 3-Renforcer le dialogue politique dans les pays entre les autorités (centrales locales), les organisations de la société civile et le secteur privé; 4-Donner de la visibilité aux actions menées et aux résultats obtenus par les pays; 5-Projets conjoints sur l’extraction durable et la bonne gouvernance, qui tiennent notamment compte de la spécificité de l’exploitation artisanale.

[8] Le tungstène fait partie de la liste des 20 minerais critiques récemment mise à jour par la Commission européenne (COM(2014) 297 final). Le tantale et le tungstène figuraient parmi les 14 minerais critiques répertoriés dans la liste précédente. Le tantale a été retiré de la nouvelle liste car il représente actuellement un risque inférieur de pénurie d’approvisionnement pour l’UE.

[9] La mission EUSEC (European Union Security Sector Reform  Mission in the DRC) est financée sous budget de la Politique de Sécurité et de Défense Commune (PSDC). Elle a soutenu  la réforme des FARDC et a engrangé des résultats fragiles mais significatifs, dans les domaines du conseil stratégique, de la formation  et de la gestion des ressources humaines et du paiement des salaires.

[10] Le Code vise à limiter les pratiques illégales, augmenter la sécurité des artisans creuseurs, prévenir les conflits liés aux ressources naturelles et éviter les violations des droits de l’Homme. Il répartit les compétences relatives au secteur entre le Ministère des Mines (délimitation de zones d’exploitation artisanale), les Gouverneurs de province (l’octroi des cartes de négociant des produits d’exploitation artisanale) et les Chefs de Division provinciale des mines (l’octroi des cartes de creuseur).

[11] La province du Sud Kivu produirait à elle seule annuellement quelques 4.800 kg d’or artisanal.

[12] Ce retrait peut s’expliquer par le fait que, lors de son adoption en juillet 2010, la loi Dodd-Frank ne donnait encore aucune précision sur les règles d’application de  la Section 1502, créant ainsi une incertitude juridique pour les entreprises visées par cette Section. Par ailleurs, ces entreprises ne pouvant raisonnablement assurer qu’aucun des minerais qu’elles achètent en Afrique centrale ne financent pas l’un des groupes armés actifs en RDC, le «risque d’image» d’être associées aux violences en RDC était devenu trop grand pour elles.

[13] Les participants à cette initiative sont: IM Metals & Alloys, Alpha, Apple, BlackBerry, Fairphone, HP, ITRI, Malaysia Smelting Corporation Berhad (MSC), Motorola Solutions, Nokia, The Netherlands Ministry of Foreign Affairs, Pact, Royal Philips, Tata Steel, Traxys.

[14] Les participants à cette initiative sont: AVX, BlackBerry, Coopérative Des Artisanaux Miniers du Congo (CDMC), F&X, FairPhone, Flextronics, Foxconn, Global Advanced Metals (GAM), HP,  Intel, Mining Minerals Resources (MMR), Motorola Mobility, Motorola Solutions, Nokia.

[15] Cette initiative a été mise sur place par le fabricant de condensateurs Kemet.

[16] Au 25 avril 2014, le programme CFS a validé 85 fonderies et raffineries dans le monde comme “libre de conflit”, et 110 autres étaient engagées dans le processus d’évaluation et d’audit du programme.

[17] Ces six outils sont 1) le mécanisme de certification régionale; 2) l’harmonisation des législations nationales; 3) la base de données régionales sur le flux des minerais; 4) la formalisation du secteur minier artisanal; 5) la promotion de l’Initiative de Transparence dans l’Industrie Extractive (ITIE); 6) le mécanisme d’alerte précoce.

[18] La procédure de qualification et la certification des sites se fait par l’envoi dans chacune des provinces de l’Est d’équipes conjointes composées d’experts désignés par les différents partenaires (Administration des Mines, SAESSCAM, Police des Mines, BGR, MONUSCO, Société Civile, FEC).